낙동강특별법안, 무엇이 문제인가?(글/권오인)물전쟁이 시작되다
1976년 중3 시절 높은 사람이 온다고 하여 요즘말로 박수부대로 안동댐 준공식 참여한 적이 있다. 그 때 높은 분이 무슨말을 하였는지 모른다. 앞에서 박수하면 박수를 치고 왔을 뿐이다. 그때만 하여도 다른 지역에 없는 것이 안동에 만들어 졌다는 것이 자랑스러웠다.
1992년 임하댐 준공식때는 가는 길목마다 댐피해를 호소하는 현수막이 내걸렸다. 지난 6월에는 임하댐∼영천간 도수로 통수가 시작되면서 금호강이 깨끗해지고 있다는 소식을 듣고 지역주민들은 지역 수자원을 아무런 설명이나 댓가 없이 마구 끌어가고 있는 현실에 상대적인 박탈감을 느끼기 시작했다. 그동안 댐피해 의식이 뿌리깊게 자리잡고 있는데다 낙동강 수계법에 대한 불만을 더욱 증폭시키는 계기가 됐다.
7월 2일 안동역광장에서 경북지역생존권확보범대책위원회 주최로 낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률을 반대하는 대규모 집회가 열렸다. 이제 두개의 댐을 가지고 있는 안동으로서 물전쟁이 시작되었음을 알리는 계기가 되었다.
21세기의 가장 중요한 범 지구적 이슈 중의 하나는 환경문제이다. 환경문제 중에서도 수질의 악화로 인한 깨끗한 물의 확보는 자연자원의 지속가능한 이용에 있어 주요 관심사인 동시에 범세계적인 문제로 대두되고 있다. 우리가 살고 있는 낙동강도 예외는 아니다. 낙동강 유역은 1천 4백만 영남권 주민이 공유하는 삶의 터전이며 젖줄이다. 낙동강을 깨끗하게 보존하여 맑은 물을 공급하는 일은 정부뿐만 아니라 유역에 살고있는 우리 모두의 기본적인 책무라고 할 수 있다.
근본적으로 낙동강은 물의 부존량이 적고 강수량은 계절별 불균형으로 년간 강수량이 우기인 6∼9월에 집중되는 반면 갈수기인 10월∼익년4월에는 강수의 20％에 불과하고, 년 평균 강수량은 우리나라 평균인 1,274㎜의 93%인 1,187㎜로서 전국 4대강중 가장 적은 지역이다(한강: 1,268㎜, 금강: 1,269㎜, 영산강: 1,319㎜).
최근 국토이용관리법이 전면 개정되면서 준농림지역에 대한 개발규제의 완화로 유역의 토지용도가 농경지나 산림에서 음식점, 숙박시설, 위락시설 등으로 과도하게 전환되어 수질오염을 유발하고 있다. 특히 부산·경남지역주민들은 상류지역의 토지이용이 하류지역의 수질에 직접적인 영향을 미친다는 이유로 하천 주변의 토지이용에 대한 강력한 규제를 요구하는 반면에, 대구·경북지역 주민들은 생존권 유지 차원에서 토지이용에 대한 규제 완화를 요구하여 지역간 갈등이 심각한 상태에 놓여 있다.
또한 상류지역 주민들은 상수원보호구역지정으로 각종 행위규제가 여타 토지이용 규제 구역보다 상대적으로 엄격하게 적용되어 재산상 손실을 입고 있으며, 특히 수자원의 확보를 위하여 상류에 댐을 건설함으로써 생태계 변화에 따른 농작물 피해는 물론, 주민들의 생활환경에도 변화를 초래하고 있다. 이와 같은 주민들의 희생에도 불구하고 상류지역 주민들에 대한 인센티브나 지역경제 회생을 위한 대안은 제대로 마련되지 않고 있는 실정이다.
정부는 이러한 지역간 갈등과 낙동강수계의 수질을 획기적으로 개선하기 위하여 1999년 12월 31일 「낙동강수계 물관리 종합대책」을 확정 발표하였으며, 동 대책을 법적으로 뒷받침하기 위하여 만든 법률이 지역에서 논란되고 있는「낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」안이다.
입법배경과 주요내용은?
우리나라의 환경정책기본법 제7조에서 오염자부담을 기본원칙으로 하고 있으나 1999년 2월 8일 「한강수계 상수원 수질개선 및 주민지원에 등에 관한 법률」을 제정·공포, 1999년 8월 9일부터 시행함으로써 하류지역의 도시민들이 상류지역 주민들에게 환경기초시설의 건설비·운영비 및 비점오염원(*농경지에서 강우에 따른 유출수와 더불어 배출되는 토사 와 질소, 인과 같은 영양염류 등으로 인한 수계오염을 들 수 있다. 도시지역에서 표면에 쌓인 각종 분진, 오물들이 강우시 지표수와 더불어 씻기어 하천 등으로 유입되는 오염원)대책의 일환으로 주민지원사업비를 직접 지원, 수질개선의 인센티브를 제공함으로써 상수원 수질개선을 도모하기 위하여 물이용부담금이라는 수익자부담의 정책수단을 택하게 되었다.
이에 따라 만들어진 법률이 2000년 6월 23일 정부로부터 제출된 「낙동강수계 물관리 및주민지원 등에 관한 법률안」이다. 총 10장 48개조문 및 부칙으로 구성되었다.
먼저 정부가 제출한 「낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률안」 의 입법배경을 보면 1991년 낙동강 페놀사고이후 낙동강에 대한 수질개선대책을 시행해오면서 1993년부터 1998년 기간중 낙동강 수계에 2조 54억원을 투자하여 하수처리장등 환경기초시설 50개소를 확충하고 하수관거 2,918㎞를 설치하는등 환경기반을 강화하여 왔다.
그러나 수질은 물금지역의 경우 90년 생물화학적 산소요구량(BOD)기준 3.0ppm에서 99년 2.8ppm으로 크게 개선되지 못하였다. 수질개선이 이루어지지 못한 이유는 인구, 가축, 산업시설등 오염원의 증가를 가장 큰 원인으로 꼽을 수 있으나 2001년도 환경부 예산분석시에 지적한 바와 같이 환경기초시설을 제때에 완공하지 못하는 등 예산의 비효율적 집행도 큰 이유가 된다고 판단되며, 정부는 이에따라 낙동강수계의 수질을 획기적으로 개선하기 위하여 1999년 12월 31일 「낙동강수계 물관리 종합대책」을 확정 발표한 바 있으며, 이 제정법안은 동 대책을 법적으로 뒷받침하기 위하여 제안된 법률안이다.
제안이유로는 낙동강수계의 수질개선사업을 지속적으로 추진하여 왔음에도 불구하고 오염물질의 사후처리위주의 대책만으로는 근본적인 수질개선에 한계가 있고, 중·상류지역의 오염원 입지(汚染源 立地)와 관련하여 상·하류지역 사이의 갈등이 심해지는 등 수질관리 여건이 갈수록 어려워지고 있음에 따라 하천인접지역에는 오염물질의 배출기준을 강화하고 배출시설(排出施設)의 설치를 제한하는 등 수질오염 예방대책을 강구하며, 지방자치단체별로 오염총량관리제(汚染總量管理制)를 의무적으로 실시하도록 하는 등 효과적인 수질관리를 도모함은 물론, 낙동강수계로부터 물을 취수하여 사용하는 최종소비자로부터 물이용부담금을 부과·징수하여 상류지역의 환경기초시설 설치·운영 및 주민지원사업을 지원함으로써 상·하류지역 사이의 협력을 통하여 상수원의 수질 개선을 목적으로 하고 있다.
법률안에 대한 주요내용을 살펴보면 많은 내용이 있으나 여기에서는 지역에서 논란이 되고 있는 안을 중심으로 설명하고자 한다.
제4조 및 제5조(수변구역행위제한)에는 환경부장관은 상수원으로 이용되는 낙동강수계 댐의 수질보전을 위하여 댐 및 그 상류지역중 일정거리를 수변구역(水邊區域)으로 지정하여 공장·축사·음식점·숙박시설 등의 설치를 제한할 수 있도록 하고 있다.
제6조 제1항 및 제48조 제1항제1호에는 하천구역중 취수시설로부터 일정거리이내의 지역에서는 농약 및 비료사용을 제한토록 하고, 이를 위반시 1천만원이하의 과태료를 부과토록 되어있다. 이 조항은 지역주민들에게 가장 논란이 되었고 7월 2일 집회에 참가한 농민들이 가장 분개한 조항이다. 어떻게 이러한 내용이 초기에는 강줄기를 따라 좌우 1km까지 농약사용을 금한다는 조항이 있는 것처럼 알려졌는지 모르겠다. 법안에는‘하천구역중 환경부령이 정하는 지역에서 농약.비료사용을 환경부령이 정하는 기준’에 따르도록 규정하고 있다. 여기서 말하는 하천구역은‘강둑 안쪽의 하천부지’를 이르는 말로 강둑 바깥에서의 농약사용은 가능하다.
제6조 제2항과 제3항에는 낙동강 본류 및 이에서 직접 나누어지는 지류의 경계로부터 대통령령이 정하는 거리 이내의 지역에서는 도시, 관광지 또는 산업단지 등을 개발하는 경우 수질오염을 저감하기 위한 녹지, 인공습지 등을 조성하는 조건으로 허가토록 되어있으며 허가조건을 이행하지 않을 경우 사용승인 또는 준공검사를 거부토록 되어있다. 인접지역의 구체적인 범위는 대통령령으로 정하도록 되어있는데 하천으로부터 약 1,000m내외에서 결정될 것으로 예상된다.
제8조 및 제40조에 규정된 낙동강수계의 물관리를 위한 물이용부담금의 부과·징수에 관한 사항 및 낙동강수계관리기금의 운용·관리에 관한 사항 등을 협의·조정하기 위하여 낙동강수계관리위원회(洛東江水系管理委員會)를 설치하고, 동위원회가 상수원보호구역·수변구역 등 상수원의 수질에 미치는 영향이 크다고 인정되는 지역의 토지 등을 매수할 수 있도록 되어 있다.
제9조 및 제11조에는 환경부장관은 하천구간별 목표수질을 달성하기 위하여 오염총량관리기본방침(汚染總量管理基本方針)을 수립하고, 시·도지사는 그 기본방침에 따라 오염총량관리기본계획을 수립하며, 시장·군수는 그 기본계획에 따라 오염총량관리시행계획을 수립하여 시행하도록 되어있다.
어떤 법률조항이 우리지역에 문제가 되는가?
많은 법률조항이 있으나 여기에서는 경북지역생존권확보범대책위원회에서 문제점으로 제시한 내용을 중심으로 설명하고자 한다.
첫째, 제9조 및 제11조에 규정된 오염총량관리제도의 문제이다. 어떻게 보면 이 조항이 수변구역지정과 더불어 낙동강수계법의 가장 핵심적인 내용이라고 할 수 있다. 그 내용을 살펴보면 "환경부장관은 하천구간별 목표수질을 달성하기 위하여 오염총량관리기본방침(汚染總量管理基本方針)을 수립하고, 시·도지사는 그 기본방침에 따라 오염총량관리기본계획을 수립하며, 시장·군수는 그 기본계획에 따라 오염총량관리시행계획을 수립하여 시행하도록 되어있는 조항"이다.
여기에 나오는 오염총량관리제란 "시장·군수가 지역 내에서 발생하는 오염부하량과 지역개발계획으로 인해 증가한 오염부하량을 총체적으로 관리하는 제도"라고 정의하고 있다. 기존의 농도규제나 면적규제의 한계를 극복하기 위해 고안된 오염총량관리제는 오염원 D/B축척, 오염물질 허용총량산정, 오염부하량 증감에 따른 수질예측기법 등을 도입한 과학적이고 체계적인 수질관리체계로, 국내 최초의 수질보존을 목적으로 한 도시계획이라고 할 수 있다. 또한 중앙정부 주관(top-down)으로 의무만 부여하고 인센티브가 없는 총량규제와는 달리 오염총량관리제는 자치단체가 지역실정을 고려하여 자발적으로 총량관리계획을 수립·시행(bottom-up)하고 지역개발에 필요한 행위제한을 완화시키는 인센티브가 있다는 것이 특징이다.
그러나 우리 지역보다 먼저 시행되고 있는 한강수계지역의 경우 오염총량관리제가 희망하는 자치단체가 필요에 따라 도입하는 권고사항임에도 불구하고 이 제도의 도입을 촉진하기 위하여 시·군의 하수처리구역 확장 및 도시계획변경 승인과 연계시켜 제도의 도입을 강요하다시피 하고 있다. 양평군과 광주군의 경우 하수도정비기본계획 변경의 승인 조건으로 오염총량관리제의 도입을 요구하고, 남양주시의 경우 도시지역확장을 위한 국토이용계획변경(안)에 대하여 오염총량관리계획의 범위안에서 국토이용계획을 입안토록 반려하고 있어 시·군에 큰 부담이 되고 있다. 앞으로 이 제도의 도입과 관련하여 관리목표량 설정과 법·제도적 문제, 평가문제가 있으나 내용이 많아 여기에서는 생략하기도 한다(관련된 자료를 원하는 사람은 연락을 주기바란다).
물론 경북 북부지역은 대부분이 1급수인 만큼 대단위 오염시설이 들어서 목표수질을 초과하지 않는 한 규제대상에서 제외되고 법안공포 후 각각 2년∼4년 뒤에 시행토록 하고 있지만 이 제도를 통해 환경부가 얼마든지 규제할 방안이 있는 만큼 지역의 전문가들이 모여 여기에 대한 집중적인 연구가 이루어졌야 하겠다.
둘째, 법률 제4조와 5조에 규정된 수변구역(Buffer Zone)지정에 대한 문제이다. 법률 제4조에 ① 환경부장관은 낙동강수계의 수질을 보전하기 위하여 상수원으로 이용되는 댐(계획홍수위선을 기준으로 한다) 및 그 상류지역중 대통령령이 정하는 거리 이내의 지역으로서 수질에 미치는 영향이 크다고 인정하는 지역을 수변구역(水邊區域)으로 지정·고시할 수 있다고 되어있다.
그러나 수변구역 지정대상 지역이더라도 수변구역보다 더 엄격한 건축 및 시설입지제한을 받고 있는 수도법에 의한 상수원보호구역, 도시계획법에 의한 개발제한구역, 군사기밀보호법에 의한 군사시설보호구역은 필요한 중복규제로 인한 주민피해를 최소화하기 위해 수변구역에서 제외하도록 하였으며, 하수처리시설이 설치된 하수처리구역이나, 도시지역과 준도시지역 중 취락지구와 같이 개발용도로 이미 지정된 지역, 자연부락과 같이 신규오염원 입지가 사실상 불가능한 지역은 수변구역에서 제외하도록 하였다.
여기에서 수변구역이라 함은 "물 주변 구역"이라는 뜻으로 상수원으로 이용 되는 댐 및 그 상류지역을 말한다. 수변지역들은 대다수 하천에 인접해 있어 수변지역에서 발생하는 오염물질은 도시지역에서 발생되는 오염물질에 비하여 총량을 적지만 하천으로 유입되기까지 거리가 짧아 자정과정을 거치지 못하고 유입되기 때문에 수질에 미치는 영향이 매우 크다. 따라서 수변구역을 설정함으로써 오염원의 입지를 엄격히 제한함으로써 자정과정없이 오염물질이 하천으로 유입되는 것을 방지하는 제도로서 1999년「한강수계상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」이 제정되면서 우리나라에 최초로 도입되었다.
제5조에는 수변구역에서의 행위제한 규정을 두어 수변구역내에서는 가축사육시설, 폐수배출시설, 음식점, 숙박시설, 목욕탕의 신규입지가 제한이 되는데, 임하호와 가까운 특별대책지역 내 수변구역에서는 이들 시설의 설치가 전면 금지되는 반면, 특별대책지역밖의 수변구역에서는 축산폐수배출시설은 전면 금지하되 소규모 가축사육시설은 축산폐수를 전량 공공처리장에 유입처리하거나 퇴비화하는 경우에만 허용되고, 음식점·숙박시설·목욕탕은 오수를 10ppm이하로 처리하는 경우에만 허용하도록 하고 있다.
이 조항은 타지역의 법안에 비해 강화된 조항으로 한강수계법은 특별대책지역 1㎞, 특별대책지역 바깥지역은 500m(총 255㎢수변구역으로 지정), 영산강·섬진강 수계법은 하천경계로부터 500m(제1지류는 주민과 협의하여 지정)내에서 지정토록 되어있으나, 낙동강 수계법은 상수원이용댐 상류중 대통령령으로 정하는 거리이내의 지역중 환경부장관이 고시하는 지역을 수변구역으로 정하도록 되어있어 타지역과 형평성을 제기하고 있으며 임하댐 상류 30㎞내외 폭은 하천으로부터 500∼1000m 정도로 185㎢ 면적 범위가 지정될 예정이다.
셋째, 제6조에 규정된 하천구역내에서 농약 및 비료사용제한 규정이다. 이 조항은 타지역 법안에 존재하지 않는 규제조항으로 낙동강 상류지역 주민의 대다수가 농업에 종사하는 현실에서 많은 문제점을 내포하고 있는 조항이다.
한강수계법에서는 수변구역 지정을 통해 비점오염원(nonpoint source pollutants : 넓은 면적에 분포하는 오염물질로서 산림, 초지, 도시용지, 건설지, 농경지, 하상퇴적물, 도로, 대기오염강하물 등의 負荷를 말하며, 일반적으로 이들 負荷는 강우시 유출되기 때문에 일간, 계절간 배출량 변화가 크며 예측과 정량화가 어렵다)을 관리하는 방식을 택했으나 낙동강 수계법에서는 오염원의 입지를 엄격히 제한함으로써 자정과정없이 오염물질이 유입되는 것을 원천적으로 방지하고 있다. 안동의 경우 풍천지역과 풍산, 남후 일부가 포함될 것으로 예측되고 있다.
앞으로 어떻게 해야하나?
수년간 낙동강 상류지역에서는 댐 건설과 상수원보호구역의 지정·관리, 환경기초시설의 건설 등 수질보전을 위한 다양한 정책을 추진하여 수질이 빠른 속도로 개선되고 있다. 그러나 산업화·도시화 등으로 수자원의 양적·질적 수요가 커지는데 비하여, 사회적·자연적 여건의 변화로 수자원 개발과 관리 여건이 어려워지면서 하류지역에서는 기대만큼의 수질개선 효과를 거두지 못한 것도 사실이다.
이는 대부분 수질과 밀접한 관련이 있는 물의 부존량과 하천유지수가 부족하고, 유역의 토지이용이 산업단지와 상업적 기능의 용도로 바뀌면서 오염물질을 배출하는데 기인한다고 하겠다. 그렇다고 중·상류지역의 토지이용을 지나치게 규제만 하게 되면 지역경제 활성화에 큰 어려움이 따른다. 하류지역에서도 상류지역에 대하여 강한 토지이용 규제를 요구하면서 무조건적인 희생만 강요해서는 안 될 것이다.
앞으로 낙동강 수계법은 언제 통과할지 모르나 머지않아 국회에서 통과될 것으로 예측하고 있다. 법안이 통과되기 전에 지역의 전문가, 의회의원, 주민대표들이 모여 법안에 대한 문제점과 법안에 담을 내용 그리고 법안 통과 후 시행령에 담을 내용을 만들어 내는 것이 무엇보다 중요하다. 실수는 한번으로 족하다. 물론 반대투쟁도 하겠지만 이제는 실속도 찾아야 한다.
여기에서 언급한 내용은 보는 시각에 따라 조금씩 다를 수 있으나 독자들이 의견을 제시하면 받아들이기로 하겠다.
첫째, 먼저 다른 수계법과의 형평성을 어떻게 해결할 것인가 이다. 이상은 늘 좋은 것이나 현실에는 한계가 있기 때문이다. 말은 옳더라도 다른 곳과 비교해 형평성 시비가 일 수 있는 것이기 때문이다. 지난 환경부에서는 1997년에 하나의 법안으로 3개의 강 유역 수질개선을 도모했으나, 국회에서 지역특성이 다른데 하나로 묶느냐며 제동을 걸어 심의가 중단되었다. 물론 유역별 특성에 따라 규제강도가 다르다. 낙동강의 경우 부산 인근지역에 취수원이 근접해 있기 때문에 낙동강수계법은 중·상류에 규제조항을 둘 수 밖에 없는 입장이다.
이에 따라 한강수계법이나 금강, 영산·섬진강 수계법(안)에도 없는 규제조항이 들어있어 주민생활의 불편은 물론 지역개발사업에 막대한 피해가 있다는 점이다. 즉 제6조에 하천인접지역에서의 농약·비료 사용을 제한 하는규정, 제18조에 수질오염사고 예방 등을 위한 완충저류시설 설치, 제21조에 축산분뇨 분리시설 설치 의무화 규정 등이다. 이러한 조항에 대해 낙동강수계관리기금을 통해 해결할 것인가 아니면 법률을 타수계와 동일하게 만들 것인가를 논의해야 할 것이다. 낙동강수계관리기금은 하천구간에서 농약 및 비료사용제한으로 인한 경작손실보상, 수변구역 등 토지매수, 오염총량관리에 필요한 비용 지원, 주민지원사업, 산업단지내 완충저류시설 설치 지원, 환경기초시설 설치·운영 지원, 수질오염방지시설 운영 지원, 민간 수질보존 및 감시활동지원, 환경친화적인 청정산업에 대한 지원 등에 쓰인다. 낙동강 수계 부과대상금액은 톤당 100원 요율 적용시 연간 1,070억원인 것으로 나타났다
둘째, 법률 제35조 하류지역 주민들이 부담하는 물이용부담금은 부담금 본래의 징수목적에 부합토록 수질개선과 연계되어야 하며, 이를 위해서는 자치단체가 수질의 정도(청정도)에 따라 깨끗한 물을 흘려보내는 자치단체에 많은 지원금을 교부함으로써 비점오염원의 관리를 위한 인센티브로 작용할 수 있도록 하여야 할 것이다. 또한 38조에 규정된 기금의 용도이외에 시행령으로 낙동강의 수질개선을 위하여 대통령령이 정하는 사업에는 어떠한 내용이 들어가야 하는지 검토하여야 할 것이다.
셋째, 법안 제4조(수변구역의 지정 등)나 제7조(상수원보호구역 지정 등) "행위제한 으로 인해 주민들이 매도를 원할 경우 토지 및 그 토지에 장착된 시설을 국가에서 비용을 부담하여 매수해야 합니다",의 규정 시설과, 제8조(토지등의 매수)의 "낙동강수계관리위원회는 상수원관리지역과 그 밖의 상수원의 수질에 미치는 영향이 크다고 인정되는 지역으로서 환경부령이 정하는 지역의 토지 또는 그 토지에 정착된 시설을 매수 할 수 있다"라고 규정되어 있는 것을 "매수해야 한다"로 수정하여야 할 것이다.
넷째, 제40조의 규정에 의한 "낙동강수계관리위원회가 매입한 토지의 경우 낙동강 수계관리위원회가 소유한다"는 규정을 해당자치단체의 소유로 한다는 규정으로 변경할 수 있도록 하는 방안도 있을 것이다. 이렇게 매입한 토지에 대하여는 자치단체가 종합적인 수변구역 관리 프로그램을 수립하여 수변녹지대(초지 및 수림대) 조성, 습지정화시설, 우수배제시설 등을 설치하여 강우시 비점오염물질이 유입되는 것을 최소화하도록 하는 방안도 있을 것이다.[안동]